FINANCIMENTO DA EDUCAÇÃO:

Uma análise da meta 20 do Plano Nacional de Educação

Ariane Pedrosa

Joaquim de Araújo Gomes

Lea Marques Fernandes

Ramon Neves de Oliveira

Raquel Nogueira Rafael

 Sebastião de Oliveira Pedra

Prezados leitores, o presente artigo é fruto do trabalho colaborativo dos mestrandos: Ariane Pedrosa, Joaquim de Araújo Gomes, Lea Marques Fernandes, Ramon Neves de Oliveira, Raquel Nogueira Rafael e Sebastião de Oliveira Pedra; apresentado às disciplinas “Administração e Financiamento da Educação Pública”, “Legislação e Políticas Locais” e “Temas de Reforma da Educação” do curso de mestrado em Gestão e Avaliação da Educação Pública da Universidade Federal de Juiz de Fora, como requisito parcial à conclusão das referidas disciplinas. Foi orientado pelos professores: Marcos Tanure Sanabio; Marcus David; Frederico Augusto D’Avila Riani; Alexsandra Zanetti; Beatriz de Basto Teixeira e Fernando Peralatto Bom Jardim.

A Lei ordinária nº 13.005 de 25 de junho de 2014, fez entrar em vigor o Plano Nacional de Educação (PNE) 2014-2024. O Plano tem vigência de dez anos a partir de 26/06/2014 e passou a ser previsto na Constituição Federal de 1988 a partir da Emenda Constitucional n.º 59 de 2009 (BRASIL, 2014). Ele estabelece diretrizes, metas e estratégias de concretização no campo da educação. Os planos estaduais, distrital e municipais devem ser construídos e aprovados em consonância com o PNE.

O Plano Nacional de Educação (PNE) está dividido em quatro grupos de metas: primeiro grupo são metas estruturantes para a garantia do direito a educação básica com qualidade, e que assim promovam a garantia do acesso, à universalização do ensino obrigatório, e à ampliação das oportunidades educacionais. O segundo grupo de metas diz respeito especificamente à redução das desigualdades e à valorização da diversidade, caminhos imprescindíveis para a equidade. O terceiro bloco de metas trata da valorização dos profissionais da educação, considerada estratégica para que as metas anteriores sejam atingidas, e o quarto grupo de metas refere-se ao ensino superior. Ao todo são vintes metas, de um plano que passou a ser considerado o articulador do Sistema Nacional de Educação, com previsão do percentual do Produto Interno Bruto (PIB) para o seu financiamento.

A relevância do estudo e análise da meta 20, é fundamental para garantir recursos necessários à consecução das demais metas do PNE, estando, pois, estreitamente relacionada ao cumprimento das outras metas do Plano. Não conseguiremos uma educação de qualidade se não tivermos recursos que viabilizem a execução de políticas públicas que visem essa qualidade.

CONTEXTO DO FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO NO BRASIL A PARTIR DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988

A Educação pública brasileira é financiada a partir de recursos provenientes de tributos recolhidos de pessoas físicas e jurídicas. As verbas disponíveis são arrecadadas pela União, Estados e Municípios, por meio de contribuições sociais, como o salário educação, por meio de impostos, transferências constitucionais, dentre outras.

A administração das fontes de recursos gerenciadas pelos Estados e Municípios, divide-se basicamente em três modalidades: recursos do próprio ente (relativos aos limites constitucionais), recursos do Fundo de manutenção e desenvolvimento da educação básica (FUNDEB), e recursos advindos da cota do Salário Educação.

A União, Estados e municípios, de acordo com a constituição federal de 1988, estão obrigados a vincularem suas receitas de impostos para a Manutenção e o Desenvolvimento do Ensino (MDE). Desta forma, a União participa com 18% do montante de recursos arrecadados, Estados e municípios com 25% das suas receitas de impostos. Os recursos do MDE são utilizados na remuneração dos servidores do magistério, nas manutenções e instalações de equipamentos, na realização de pesquisas, atividades para o aprimoramento da qualidade educacional, concessão de bolsas de estudo e pagamento de empréstimos relativos ao desenvolvimento do ensino no Brasil.

O Salário Educação consiste em taxar as empresas privadas em 2,5% sobre o valor das remunerações pagas ou creditadas aos empregados, excetuando-se alguns casos previstos em lei, é um imposto destinado ao financiamento de planos e ações voltados para o financiamento do ensino básico no Brasil. A responsabilidade de arrecadar e fiscalizar cabe a Receita Federal do Brasil, vinculada ao Ministério da Fazenda. O montante arrecadado é repartido da seguinte forma: O FNDE fica com 10%, para o financiamento de transporte escolar e Educação de Jovens e adultos, a União fica com 1/3 da cota para atender programas do MEC (Programa dinheiro direto na escola, Programa nacional do livro didático, Programa de alimentação escolar), Estados e Municípios ficam com 2/3 dos recursos, que são repartidos de acordo com o número de matrículas no ensino básico.

O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB). Foi criado pela Emenda Constitucional nº 53/2006 e regulamentado pela Lei nº 11.494/2007 e pelo Decreto nº 6.253/2007 substituindo o FUNDEF, que teve vigência até 2006. O principal objetivo do FUNDEB é a redistribuição dos recursos do MDE dentro dos Estados, contemplando os governos estaduais e municipais. São no total vinte e sete fundos e, por ter natureza contábil de âmbito estadual, existe um fundo para cada Estado mais o Distrito Federal.

As atuais mudanças na direção da política econômica do Governo Federal ameaçam as melhorias conquistadas no financiamento da educação pública. A EC 95, provavelmente acarretará em um grande retrocesso em todas as modalidades de ensino no país. Estudos da Consultoria de Orçamento e Fiscalização Financeira da Câmara de Deputados (CONOF/CD), realizados em 30/06/2016, apontam em simulações que o prejuízo para o financiamento da educação pública será enorme como pode ser observado no quadro abaixo:

MDE x PEC 55/16 – Simulação 2010 a 2016 (valores em bilhões)

Fonte: MENDLOVITZ, Marcos Rogério Rocha (2016).

APRESENTAÇÃO DA META 20 DO PLANO NACIONAL DE EDUCAÇÃO 2014/2024, SUAS ESTRATÉGIAS, DESAFIOS E PERSPECTIVAS

Os recursos orçamentários são importantes não só para a implementação das metas do PNE, como também para a elaboração e implementação dos planos estaduais, municipais e distrital. Sem os recursos financeiros necessários, a execução do PNE estará comprometida, visto que não conseguimos melhorar a qualidade de ensino, valorizar os professores, universalizar a educação, entre outros objetivos do PNE se não tivermos recursos que viabilizem a execução de políticas públicas que visem essas melhorias. Ademais, sabemos dos limites orçamentários dos governos, da escassez de recursos e da Lei da Responsabilidade Fiscal, então se faz necessário o financiamento da educação, que é previsto na meta 20. Essa meta visa atingir até 2024 um patamar equivalente a 10% do PIB para a educação.

Porém, esse patamar esperado se torna um grande desafio, visto que o aumento do percentual do investimento público total em educação em relação ao PIB, no decênio 2004-2014, foi de apenas 1,5% chegando a 6,0%; será que conseguiremos aumentar 4,0% até 2024? Pouco provável. O cenário piora se analisarmos a Emenda Constitucional n.º 95. Segundo Daniel Cara, Coordenador Geral da Campanha Nacional pelo Direito à Educação, em uma entrevista para a TV Senado no dia 29 de julho de 2016, essa Emenda Constitucional inviabiliza completamente o PNE, pois a limitação dos gastos públicos em educação e sua desvinculação com a receita realizada, não permitirá a ampliação dos investimentos públicos educacionais. Para Cara (2016) deveríamos estar no caminho de buscar novos recursos para educação, mas estamos retrocedendo.

Ademais, a Presidência da República sancionou a Lei n.º 13.365, de 29 de novembro de 2016, alterando a Lei nº12.351, de 22 de dezembro de 2010. A nova Lei faculta à Petrobrás o direito de preferência para atuar como operador e possuir participação mínima de 30% nos consórcios formados para exploração de blocos licitados de partilha de produção e permite a participação de empresas estrangeiras. Em decorrência disso, o setor educacional perderá bilhões de reais, o que vai impactar diretamente a meta 20 e o financiamento da educação, pois haverá redução de recursos.

ANÁLISE E IMPLEMENTAÇÃO DAS ESTRATÉGIAS

A estratégia 20.1 refere-se à garantia de fontes permanentes e sustentáveis de financiamento para todos os níveis, etapas e modalidades da educação básica, observando-se as políticas de colaboração entre os entes federados, principalmente as que tratam da capacidade de atendimento e do esforço fiscal, com vistas a atender as demandas educacionais à luz do padrão de qualidade nacional.

A estratégia 20.2 visa aperfeiçoar e ampliar os mecanismos de acompanhamento da arrecadação da contribuição social do Salário-educação. A estratégia 20.3 visas à manutenção e o desenvolvimento do ensino, em acréscimo aos recursos vinculados nos termos do art. 212 da Constituição Federal, na forma da lei específica, a parcela da participação no resultado ou da compensação financeira pela exploração de petróleo e gás natural e outros recursos, com a finalidade de cumprimento da meta prevista no inciso VI do caput do art. 214 da Constituição Federal.

A estratégia 20.4 refere-se ao controle social e à transparência do financiamento da educação que pode ser feita por meio de audiências públicas, dos portais eletrônicos e do Conselho de Acompanhamento de Controle Social do FUNDEB.  Tem como premissa o princípio da publicidade que visa dar conhecimento à sociedade do financiamento e dos gastos com a educação.

As estratégias 20.5, 20.6, 20.7 e 20.8 dispõem sobre o Custo Aluno Qualidade que define as necessidades financeiras da educação a partir dos requisitos de qualidade, os insumos indispensáveis para se calcular o custo por aluno são: aquisição, manutenção, construção e conservação de instalações e equipamentos necessários ao ensino; material didático, alimentação e transporte escolar. O CAQ deverá ser implantado até junho de 2017, porém o Custo Aluno Qualidade Inicial que deveria ter sido implantado até junho de 2016 ainda não foi aprovado pelo MEC.

Na estratégia 20.9 está previsto a instituição do Sistema Nacional de Educação, que regulamentará um sistema de colaboração entre os entes federados, com atribuição de competências e repartição de responsabilidades. O SNE deveria ter sido criado em junho de 2016, há dois projetos de lei tramitando na Câmara Federal.

A União deverá complementar recursos financeiros aos entes federados que não conseguirem atingir o valor do CAQ e do CAQi, conforme determina a estratégia 20.10, porém como nem o CAQi e tampouco o CAQ foram implementados esta estratégia permanece inerte.

Há um projeto de Lei n.º 7420/2006 tramitando na Câmara que estabelece a Lei de Responsabilidade Educacional, conforme prevê a estratégia 20.11.

Por fim, a estratégia 20.12 determina que deverá haver uma instância permanente de negociação e cooperação entre a União, Estados, Municípios e DF. Esta estratégia visa a qualidade da educação e a eliminação das desigualdades regionais. Esta instância deverá observar critérios para a distribuição de recursos adicionais considerando a equalização de oportunidades educacionais, vulnerabilidade socioeconômica, compromisso técnico e gestão do sistema de ensino. Preciso de uma lei complementar que a regulamente.

AÇÕES RELATIVAS À META 20 NO PLANO ESTADUAL DE EDUCAÇÃO DE MINAS GERAIS E NA UNIVERSIDADE FEDERAL DE JUIZ DE FORA (UFJF)

A META 20 DO PNE NO CONTEXTO DO ESTADO DE MINAS GERAIS

O Plano Estadual de Educação do Estado de Minas Gerais encontra-se em tramitação na Assembleia Legislativa através do Projeto de Lei (PL) 2.882/15. De acordo o artigo 8º da Lei 13.005/2014, está com mais de um ano e meio de atraso, visto que os Estados, o Distrito Federal e os Municípios deveriam elaborar seus planos no prazo de um ano contado da publicação do PNE (2014/2024), que foi em junho de 2016.

Quanto à meta 20 do PEE/MG que trata do financiamento da Educação Pública, está articulada com a meta 20 do PNE/2014-2024 e possui 33 estratégias.

Não há monitoramento das ações referente à meta 20 uma vez que o projeto de lei ainda não foi aprovado. No entanto há algumas ações que coadunam com as estratégias da meta 20 do PEE/MG, como exemplo, divulgação dos gastos com educação disponíveis no Portal da Transparência do Estado de Minas, Tribunal de contas de Minas Gerais e Secretaria de estado da Fazenda, porém as informações não são claras e objetivas, disponibilização de  recursos para alimentação dos profissionais da educação das escolas desde 2015,  ampliação dos recursos com alimentação de  100% em 2016, ampliação do repasse para transporte escolar para 27% em 2015, no entanto houve atrasos no repasse as escolas e aos municípios em 2016.

Aprovação da Lei nº 21.710, de 2015 que trata do cumprimento da lei do piso nacional salarial para os profissionais do magistério e remuneração de todos os profissionais da educação da rede estadual e o convênio SEE com a UFJF, para a oferta do programa de Mestrado Profissional em Gestão e Avaliação da Educação Pública.

No artigo 212 da Constituição Federal de 1988, é imposto limite mínimo para investirem na manutenção e desenvolvimento do ensino, a União aplicará, anualmente, nunca menos de 18%, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios 25%, no mínimo, da receita resultante de impostos.

QUADRO – ÍNDICES CONSTITUCIONAIS E LIMITES LEGAIS DE MINAS GERAIS

Fonte: Armazém de Informações- SIAFI; Relatórios Técnicos das Contas do Governador – TCEMG

Quando observamos o quadro 5, temos a falsa impressão que o Estado de Minas Gerais vem reduzindo os gastos na Manutenção e Desenvolvimento do Ensino, porém em 2012 o governo de Minas assinou um Termo Ajuste de Gestão com o Tribunal de Contas de Minas Gerais, pois vinha descumprindo o disposto no art. 212 da CF/88. No acordo o Estado teria que retirar os gastos com inativos e pensionistas da educação de forma gradativa do percentual mínimo constitucional até o ano de 2014, sendo o ano de 2015 o primeiro nos últimos cinco anos a cumprir o previsto no referido artigo da constituição.

Perante esse cenário, a meta 20 do PEE/MG, que trata do financiamento da educação, ficará extremamente prejudicada. Sem recursos suficientes para serem investidos em educação, dificilmente teremos melhores salários para os professores, melhores recursos pedagógicos para o ensino, melhor infraestrutura nas escolas, impactando dessa forma, o alcance de uma educação de qualidade.

A META 20 DO PNE NO CONTEXTO DA UNIVERSIDADE FEDERAL DE JUIZ DE FORA (UFJF)

As despesas em educação realizada pela Universidade Federal de Juiz de Fora se iniciam através da sua proposta orçamentária, que se insere no planejamento orçamentário do MEC, dentro dos balizamentos contidos no PPA (Plano Plurianual do Governo Federal), nas diretrizes orçamentárias da LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias), e das receitas previstas e despesas fixadas pela LOA (Lei Orçamentária Anual), onde são previstos os recursos para a execução dos programas de governo daquele ano. Esse orçamento segundo Riani (2008, p. 5) tem um “papel de controle econômico das despesas públicas e não mais (pelo menos não prioritariamente) um papel de controle político e administrativo”. Logo, as despesas da UFJF que estão previstas no orçamento são mecanismos de controle econômico, visando a inibição da expansão dessas despesas públicas, buscando superávits. (RIANI, 2008).

Esta proposta orçamentária é composta do orçamento de pessoal e benefícios, de arrecadações próprias, de programas específicos do MEC e do orçamento para Outros Custeios e Capital (OCC). A distribuição dos recursos do OCC obedece à matriz de alocação de recursos que é denominada de “Matriz Andifes”, nela são determinados os critérios para a distribuição entre as IFES. (UFJF, 2016).

CONSIDERAÇÕES FINAIS

As pesquisas sobre o financiamento da educação brasileira, à luz das diversas correntes citadas neste trabalho, direcionam certamente para as dificuldades que poderemos enfrentar para atingir as metas do Plano Nacional da Educação (PNE), em especial a meta 20, se os rumos da economia não forem corrigidos tempestivamente.

Segundo Bes e Kotler (2011), os sistemas e ferramentas para aprovação e alocação de recursos e investimentos financeiros, podem dar ou não aprovação a uma inovação e ao investimento envolvido. Os autores afirmam que, qualquer decisão empresarial, e até mesmo projetos políticos, devem ser levados em conta os custos e benefícios em termos econômicos.

De certa forma estamos vivendo um momento de especial controvérsia entre o que é necessário ou ideal (ampliação do percentual do PIB elevando-o para 10% até o final do decênio 2014/2024), e o que é realmente investido, em termos de recursos para a melhoria da qualidade da educação. Os cortes já previstos pela Emenda Constitucional n.º 95/2016, aprovada e sancionada pelo governo, e o próprio orçamento para 2017, já elaborado em acordo com as novas regras, apontam para este paradigma Cabe ressaltar que a meta 20 é o alicerce para o atingimento das demais metas do PNE, não há maneiras de se melhorar a educação se não através do aumento de investimentos, não cumprindo a meta 20, todo o PNE ficará comprometido.

A educação no Brasil, no que se refere a sua própria história e legislação, aponta para o comprometimento da garantia do direito e da gratuidade da educação. É preciso democratizar o poder e os processos decisórios em todas as estruturas organizacionais. Estes mecanismos, em conjunto com a legislação específica, e consequente adequação às metas do Plano Nacional de Educação; uma reformulação da gestão dos recursos disponíveis de forma séria e inteligente; o aumento da fiscalização tributária; um efetivo regime de colaboração e cooperação entre os entes federados podem a médio ou longo prazo reduzir as desigualdades regionais, retomar a qualidade do ensino e contribuir para o desenvolvimento do nosso País.

Referências:

Programa de Pós Graduação Profissional: Mestrado em Gestão e Avaliação da Educação Pública – CAED/UFJF – Universidade Federal de Juiz de Fora.

Arte: Professor Geraldo Lomeu Ferreira

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Deus seja louvado!